Metropolitano: las irregularidades y los motivos detrás del retraso de su ampliación hasta Carabayllo

La promesa de un mejor transporte para Lima, reflejado en el funcionamiento del Metropolitano, mantiene a la ciudadanía en la inconformidad y la incertidumbre por la mejora del servicio que se explica en la culminación del tramo norte. Su puesta en marcha inicial contemplada para este año se pierde en el trayecto de los plazos indeterminados.

Por: Génesis León / Unidad LR Data

Publicado el 27 de abril de 2022

Una investigación de Lima Cómo Vamos señala que, en los últimos 10 años, las y los limeños han identificado al transporte público como el segundo problema que más afecta su calidad de vida, solo superado por la inseguridad ciudadana. La ampliación del tramo norte del Metropolitano forma parte de la conclusión de un proyecto que asume una parte de la demanda por un sistema de transporte público integrado, pero con incumplimientos contractuales, empresas que dilatan los procesos y retrasos en la ejecución, su realidad aún es incierta a pesar de estar prevista para finalizar este 2022.

En un compromiso por recuperar el valor público del expediente como componente fundamental del Estado en su aspecto administrativo, La República analizó 10 informes de la Contraloría publicados entre diciembre de 2020 y diciembre de 2021 y diversos contratos del Sistema de Corredores Segregados de Alta Capacidad (COSAC) 1 —o comúnmente conocido como Metropolitano— para explicar las problemáticas alrededor de la ampliación del tramo norte, que va desde Comas hasta Carabayllo.

La ampliación prolongada por más de una década

Han transcurrido 12 años desde el inicio de las operaciones del COSAC I, que se implementó durante el segundo gobierno de Luis Castañeda Lossio; sin embargo, el objetivo de unir los distritos limeños del norte y el sur inició incompleto cuando uno de los tramos concluyó en el distrito de Independencia y no en Carabayllo como estaba contemplado.

Su ampliación es una urgencia no solo porque se rige en función de la inclusión de la ciudadanía, sino también a los problemas actuales de control, renovación o modificación de los servicios (como buses, formas de pago, horarios y tramos). Las cuatro empresas involucradas en la operación del Metropolitano (Transvial Lima S.A.C., Lima Bus Internacional 1 S.A., Perú Masivo y Lima Vía Express S.A.) y la única que ve su recaudación (ACS Solutions) gozan —además de la postergación del plazo de la concesión—, de la negociación de la suspensión de sanciones administrativas o penalidades, a través de adendas, y de la facultad de obtener ingresos extraordinarios. Es decir, las empresas concesionarias operan todos los días sin la presión de tener que renegociar sus contratos o la posible sanción económica en el caso de brindar un mal servicio. Todo ello ha generado millonarios perjuicios económicos al Estado por compensaciones a favor de dichas empresas. Hasta el 2017, según un informe de la Contraloría, se detectó un perjuicio para el Estado de S/ 122 603 428 y US $750 336.

La razón principal de esta situación pasa por la entrega total de la infraestructura del Sistema COSAC I. Es decir, con la finalización de la ampliación recién se podría poner en valor la totalidad de las cláusulas del contrato.

Si bien es cierto que la aprobación del proyecto se dio en el 2015, no se ejecutó hasta 2020 por falta de financiamiento. Actualmente, cuenta con un presupuesto de 123 millones de dólares, del cual el 76% representa el préstamo del Banco Mundial (US$ 93 millones) y el monto restante (US$ 30 millones) es la contrapartida local; la construcción de este tramo pretende agregar 80.000 nuevos usuarios a la red troncal, quienes se sumarían a los aproximadamente 790.000 viajes diarios que actualmente se realizan desde cualquier estación.

Recaudación del Metropolitano (2011-2021)

Para la elaboración de esta visualización, se utilizó la cantidad de validaciones por estación y año que se puede encontrar en el portal de datos abiertos de la ATU y se multiplicó por S/. 1.5 debido a la variación del pasaje promedio mensual desde el 2010 hasta el 2022, pero hay una diferencia inexplicable entre estas cifras y lo reportado por la MML durante los años 2014, 2015 y 2016.

Este proyecto, que busca mejorar los servicios de transporte, la movilidad urbana y la accesibilidad al empleo, incluye la construcción de 10,2 kilómetros de carriles segregados para los buses de transporte rápido (BRT), desde la estación Naranjal (Independencia) hasta la intersección de las avenidas Universitaria y Chimpu Ocllo (Carabayllo), 17 estaciones de pasajeros con una estación terminal, 21 pasos y dos puentes para peatones; la mejora de una planta de tratamiento de aguas residuales; la instalación de un sistema de riego tecnificado, un patio taller, un nuevo gasoducto, y otros aspectos complementarios.

La dinámica de la empresa estatal y empresa privada

El desarrollo de la obra empezó en el 2017 cuando se elaboró el expediente técnico de lo que implicaría la ampliación del COSAC I. Así, se contrató a la empresa Barriga - Dall’Orto S.A. (actualmente Badallsa) por un monto inicial de S/ 9 926 269,74, que al final terminó siendo de S/ 11 578 816,00.

En aquel periodo, el proyecto estuvo a cargo del Instituto Metropolitano de Lima (Protransporte), pero la creación de la Autoridad del Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) en el 2019, del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, implicó la absorción de sus funciones y de la ampliación del tramo norte. No obstante, la nueva autoridad delegó a la Empresa Municipal Administradora de Peajes de Lima (Emape) los procesos de selección para la contratación de la ejecución y supervisión de las obras.

Consecuentemente, el 28 de diciembre de 2020, la Emape y el Consorcio Metropolitano Norte, constituido por la empresa española implicada en Odebrecht, Obrascón Huarte Lain S.A., y por la compañía mexicana del grupo Indi, Gami Ingeniería e Instalaciones S.A. de C.V., suscribieron el convenio para la ejecución del proyecto por un monto inicial de S/ 280 625 978,85. Cuatro meses después se iniciarían las obras físicas con una proyección de fin para febrero de 2022.

Pero, desde el inicio, la Contraloría detectó irregularidades. Dos días después de la licitación, se observa que el Consorcio Metropolitano Norte transgredió la Ley N° 28858, que establece que “deberán ser colegiados los profesionales ingenieros, incluidos los ingenieros extranjeros que se encuentren ejerciendo (…), realizando estudios, en la operación y servicios”. De acuerdo con el informe, el convenio se firmó sin que cinco profesionales extranjeros de los siete contemplados cuenten con la colegiatura y habilitación correspondiente.

El proceso continuó. Para el mes de abril de 2021, Emape aún no lograba contratar a la empresa supervisora del proyecto, por lo que temporalmente delegó esta función a la Unidad Técnica Coordinadora del Proyecto (UTCP) de la institución. Esta área contó con el ingeniero Carlos Francisco Pajuelo Cubillas como jefe de supervisión, quien no cumplió con la apertura del cuaderno de obras que deja constancia de las incidencias de la ejecución de la obra conforme al expediente técnico ni con el informe inicial, asegurando la negativa del consorcio contratista de por medio. Debido a ello, hasta el 28 de mayo de 2021, más de un mes después del inicio de las obras, el proyecto avanzó sin el control adecuado sobre los riesgos, interferencias u omisiones que pudieran retrasar o alterar los objetivos previstos.

Por otra parte, al 12 de mayo de 2021, la Contraloría advirtió que, durante la etapa preconstructiva, el inicio de obra y proceso constructivo de los tramos 2 y 3, la Emape tampoco contrató como parte del equipo de supervisión temporal (UTCP) al especialista social, tal como estaba previsto en el manual de operaciones de la ampliación, así como en el Marco Ambiental y Social (MAS) del Banco Mundial que estableció los estándares ambientales y sociales, los cuales tienen especificaciones más estrictas que los exigidos en la normatividad peruana para ser aplicados por el consorcio contratista, así como por su supervisión.

En este aspecto, algunas de las funciones del especialista social recaen en la identificación y supervisión de los riesgos e impactos sociales o de medidas de mitigación como la elaboración de avances en relación con las quejas y sugerencias recibidas acerca del proyecto, así como también la responsabilidad de abordar la problemática de género. Por lo tanto, su ausencia al momento de ejecutar las obras físicas limitó el avance del contratista, puesto que las actividades de movilización, como el desvío de acceso o excavaciones, no podían realizarse sin que antes el especialista aprobara el correspondiente Plan de Gestión Ambiental y Social.

Además, también limita la gestión requerida para lograr la disponibilidad del área de influencia directa del proyecto, que era ocupado por el comercio informal, generando retrasos, por ejemplo, en la implementación del Plan de Compensación y Reasentamiento Involuntario (PACRI), una de las principales problemáticas.

Finalmente, el 26 de mayo de 2021, la Emape contrata al consorcio GAV – MAB, conformado por la consultora GAV S.A.C. y MAB Ingeniería de valor S.A., por un monto de S/ 9 804 610,198 para que realice la supervisión de las obras físicas del proyecto. El contrato está previsto para culminar el 12 de julio de 2022.

Guía general del proceso del proyecto

Retrasos en la ejecución física

Una de las problemáticas más grandes en la ampliación del tramo norte está vinculada con el Plan de Compensación y Reasentamiento Involuntario (PACRI), que busca liberar las vías y terrenos necesarios para la infraestructura, así como afrontar las necesidades y malestares de la población afectada, que —según el estudio complementario realizado por Emape— está conformada por familias de nueve predios y un aproximado de 504 comerciantes informales. Para concretar el proyecto, la Municipalidad destinó un aproximado de S/ 9 665 049,59 sin IGV, divididos en S/ 4 834 070,14 para a asumir el costo de los terrenos y reconocimiento económico a las familias afectadas y el restante, casi la otra mitad, para asumir el costo de la consultoría.

Sin embargo, hacia agosto de 2021, el estudio consultor contratado (Rubio Leguía Normand y Asociados) demoró alrededor de un mes para la realización de los primeros cinco entregables que tenían que ver con el diagnóstico del estado de los predios, así como con el estudio del mercado inmobiliario. Motivo que retrasó, cual piezas de dominó, la entrega y realización de los estudios relacionados como el censo, el cronograma de traslado, el seguimiento socioeconómico de las familias afectadas y, consiguientemente, la inscripción de los terrenos en la Sunarp a nombre de la MML.

Dichos terrenos representan el 3% de toda la longitud del tramo 1 (2.500 metros aproximadamente). Ello afectó el cronograma de la ejecución de dicho tramo que debió culminar en diciembre de 2021, ya que para la realización de trabajos en la vía principal se requiere previamente liberar la zona. Incluso en dicha fecha, el terreno no se liberó, a pesar de que la fecha límite para la inscripción de esos terrenos a favor de la MML en Sunarp fue el 22 de marzo de 2022. Actualmente se contempla su finalización en octubre de 2022.

Otra de las problemáticas importantes se relaciona con la construcción de las estaciones y las interferencias. Debido a estas, en agosto de 2021, el consorcio contratista solicitó una prórroga del plazo para la entrega total de la ejecución física. Así, motivado por interferencias sanitarias a coordinar con Sedapal, la nueva fecha se fijó para el 23 de abril de 2022. Pero el cambio implicó, además, un aumento de S/ 9 437 245,95 incluido IGV en el proyecto y la realización de un Cronograma Acelerado de Obra (CAO) con el fin de evitar otra dilatación del proyecto. Hasta fines de noviembre de 2021, el contratista no había liberado dichas interferencias, lo que provocó también un retraso en la ejecución del tramo 2.

De igual manera, otro de los informes de la Contraloría advirtió que existían atrasos debido a “frecuentes errores de las áreas de Producción y Calidad del Contratista, atribuyéndole negligencia a sus profesionales.” Así, por ejemplo, se señaló que, a pesar de las especificaciones técnicas establecidas, se encontraron excavaciones irregulares y se incumplió con los espesores y densidades en el pavimento asfáltico, lo que debía retirarse para volver a hacer.

De esta manera, durante la primera semana de diciembre de 2021, la obra se encontraba con un avance físico acumulado del 37,9% frente al 52,78% programado, es decir, tuvo un atraso de casi 15%. Hasta esa fecha, el Cronograma Acelerado de Obra – CAO descrito previamente no fue implementado.

Tramo 1: Estación Naranjal- Av. Universitaria
Tramo 2: Av. Universitaria - Av. Belaunde
Tramo 3: Av. Belaunde - Av. Los Incas
Tramo 4: Av. Los Incas - Av. Chimpu Ocllo

Las fechas extendidas y el presupuesto modificado

Con todas las problemáticas encontradas por la Contraloría, hasta fines del 2021, según el Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI), el avance programado de las obras físicas fue del 67,83%, mientras que el avance real fue del 39,24%, A la fecha actual de abril de 2022, el avance reportado es del 45,9%, considerando que la ejecución física debió culminar el pasado 23 de abril de 2022. Según el POA vigente, la entrega final del diseño operacional y la puesta en marcha debería empezar el 31 de mayo de 2022.

Por otro lado, el presupuesto también se modificó. De acuerdo con el expediente inicial, el proyecto en total tenía la aprobación de S/ 389,3 millones, pero en el 2017 con la aprobación del primer expediente técnico se elevó a S/ 430 millones. Para septiembre de 2019, se reportó un aumento a S/ 464,9 millones y en abril de 2021 se elevó a S/ 483,3 millones. Actualmente, en el aplicativo informático del SSI se puede visualizar un costo de inversión total de S/ 493,6 millones. Desde el inicio hasta diciembre de 2021, el proyecto se incrementó en un 21%.

Según el MEF, la culminación total del proyecto, junto a la supervisión postconstrucción, la puesta en marcha y la optimización de operaciones, tiene como fecha máxima el 31 de julio de 2023. Con ello, se debería empezar a pagar el préstamo al Banco Mundial a partir de julio del próximo año, cada seis meses, por un periodo de ocho años.

La República se comunicó con un representante de la Emape, así como con las empresas que conforman el Consorcio Metropolitano Norte, para que respondan acerca de las implicancias de las problemáticas presentadas, como la contratación del especialista social, la negligencia técnica y las nuevas fechas en las que se terminará el proyecto. Solo la Emape respondió a nuestra solicitud con la intención de responder a través de un cuestionario, pero hasta la fecha de publicación no ha sido entregado a esta redacción.

No obstante, en comunicación con representantes de la ATU, se confirmó que las fechas para la puesta en marcha no están definidas, no solo por el retraso en la entrega de la ejecución física, sino porque no se ha realizado todavía el plan operacional de integración con el actual sistema del Metropolitano, esto es con la empresa recaudadora y las cuatro operadoras que abarcan el itinerario de los buses, así como por la presencia de serios problemas en la gestión socio ambiental del proyecto.

“Emape manifiesta en reuniones que la ejecución física podría terminar entre julio y octubre, pero eso es relativo, ya que implementar el diseño operacional puede tomar no menos de 10 meses. Nos preocupa que a la fecha no se hayan iniciado las coordinaciones para la integración con el sistema, y que a pesar de las reiteradas solicitudes tampoco tenemos información que de cuenta que ya está resuelto el plan medioambiental (planta de tratamiento, acumulación de residuos sólidos), las interferencias, ni las afectaciones por las expropiaciones.”, indicó Killa Miranda, jefa de asesores de la ATU.

La dilatación constante de las obras públicas y la incertidumbre en materia de transporte no son casos excepcionales, sino que forma parte de un patrón en la gestión público-privada peruana. En la capital, bastante tarde en comparación con la región, se terminó de construir, además del Metropolitano, la primera línea del metro en 2011, después de 20 años de gestión, mientras que la Línea 2 se construye con irregularidades y se espera poner en marcha en 2030.

Paralelamente, esta investigación hace énfasis en la obligación gubernamental de poner en conocimiento público las condiciones contractuales del servicio que permita a la sociedad civil participar del seguimiento continuo para concretar la construcción de un sistema de transporte público integrado que permita viajar dignamente.