Por: María Morales Isla / Unidad LR Data
Publicado el 29 de noviembre de 2022
La espera por la edificación de un hospital o un establecimiento de primer nivel de atención es lenta, a veces eterna. Existen proyectos de infraestructura sanitaria con más de 10 años en construcción, mientras la demanda se incrementa y los pacientes se trasladan a la capital por la necesidad.
De acuerdo con el Ministerio de Salud (Minsa), hay 31 obras paralizadas y suspendidas a nivel nacional. De esa cifra, 10 son hospitales y 21 centros o postas, los cuales comprenden a su vez los tres niveles de servicios y atención especializada. Estos establecimientos están distribuidos en 14 regiones del país: Ucayali (5), Huánuco (5), Huancavelica (3), Cusco (3), Junín (2), Loreto (2), Puno (2), Arequipa (2), Apurímac (2), Áncash (1), Ayacucho (1), Lima (1), San Martín (1) y Tacna (1).
Los especialistas advierten que las dificultades inician desde la gestación de la obra por la falta de un expediente técnico, los problemas legales, la baja asignación presupuestal y la desidia de las autoridades regionales o locales. Asimismo, como se advirtió en una nota anterior, afecta también la desigual ejecución del presupuesto.
Por ese motivo, el informe entiende la construcción de un proyecto a partir de su génesis hasta su culminación. Esto es, aborda las incidencias que surgen desde el planeamiento hasta la fase final de la inversión.
Falta de planificación
Los 31 proyectos paralizados forman parte del Programa Multianual de Inversiones (PMI) del sector salud, un listado que prioriza las obras para cada año con supervisión del Ministerio de Salud, como ente rector, y la transferencia del dinero del Ministerio de Economía (MEF). Sin embargo, son las unidades ejecutoras las responsables de las construcciones; en este caso, los gobiernos regionales (21), municipalidades (5), el Programa Nacional de Inversiones en Salud-Pronis (4) y la Diris Lima Norte (1).
Para Víctor Zamora, exministro de Salud, la descentralización de las unidades ejecutoras perjudica el avance de las construcciones, ya que no hay un ente encargado de la infraestructura.
“Se necesita un aparato gestor. No puede ser que todo esté descentralizado en las unidades ejecutoras. Debe haber una para salud, creada exclusivamente para este tema, que vea el saneamiento físico, legal, el tema de licitaciones, el seguimiento en asistencia técnica”, explica.
Alberto Barrenechea, economista en salud, asegura que la mayoría de las obras están en una traba legal por el uso de un terreno inadecuado. Este aspecto, sostiene, responde en muchos casos a la falta de un expediente técnico certero; es decir, un problema que aparece desde la gestación del proyecto.
Como bien señalan, uno de los problemas latentes es la falta de planificación. Ello en la práctica conlleva a que, al momento de la construcción, no haya continuidad debido a que el terreno es inadecuado.
En ese escenario se encuentra el proyecto “Mejoramiento de los servicios de Salud del Hospital de Apoyo Manuel Higa Arakaki”, ubicado en Satipo (Junín). La obra tiene más de cinco años en construcción y con un avance presupuestal que no supera ni la mitad. Este alcanza el 36%, según el Sistema de Seguimiento de Inversiones.
De acuerdo con la Contraloría, las autoridades responsables ejecutaron el proceso de contratación sin contar con el terreno físico. Además, entregaron materiales cuando no correspondía por haber dispuesto el cambio de la ejecución de la obra.
Pero también hay otros factores detectados por la entidad. En su informe n.° 021-2020-OCI/5341-SVC, el espacio para la construcción se encontraba cerca al río y en una zona industrial, por lo que no cumplía con las normas técnicas del Minsa. A ello se suma que no contaba con un expediente técnico definitivo.
Zamora resalta que, en el proceso de la edificación, hay estos sucesos por ausencia de una evaluación del espacio. “A veces sucede que se asigna plata para un hospital o establecimiento de salud, pero no hay expediente. Eso demora. Y ahora, cuando vas a empezar en el terreno, te das cuenta de que no está saneado”, agrega.
Lo mismo ocurre en Huánuco. El proyecto “Mejoramiento de servicios de salud del centro Pachas” no cuenta con servicios de agua potable y evacuación del desagüe. Además, según Contraloría, existe una incongruencia entre el espacio y la obra replanteada, por lo que debe haber modificaciones en el plano.
En esa región, la inversión del centro de salud de Leoncio Prado también presenta problemas en el terreno, como la presencia de obras subterráneas. Ello perjudica la culminación del proyecto.
Contrataciones e irregularidades
Las dificultades no culminan allí. El especialista Barrenechea enfatiza que las contrataciones y las irregularidades en las licitaciones son las trabas recurrentes en las obras.
Por ejemplo, en Tacna, la Contraloría halló responsabilidad penal y civil a seis servidores por el proyecto de inversión “Mejoramiento de los Servicios de Salud del Hospital Hipólito Unanue”. La obra, que inició en 2016, benefició a un contratista por más de 22 millones de soles tras una opinión favorable que permitió modificar los cronogramas y calendarios vigentes para su desarrollo. Esto también posibilitó que haya una etapa de compra de equipamiento, la cual no fue incluida en el expediente técnico.
A ello se suma que la entidad supervisora y el gobierno regional anterior declararon improcedente el proceso. Sin embargo, continuaron y desembolsaron el monto señalado, del cual no se recuperaron 19 millones de soles.
En su tesis de licenciatura sobre los problemas en la ejecución del establecimiento de salud, el ingeniero Carlo Urquizo describe que la edificación arrastra deficiencias. Entre ellas figuran la presencia de “cangrejeras”, un vacío en las columnas porque no se agregó el concreto, que generan riesgo en la infraestructura. También observó la ausencia de documentos de las pólizas de seguro y el incumplimiento de normas de seguridad.
La República intentó comunicarse con el Gobierno Regional de Tacna, pero no obtuvo respuesta.
Otro aspecto es el cambio de consorcios en la contratación. En Ucayali, la inversión “Fortalecimiento de los servicios de salud del Hospital Regional de Pucallpa” tuvo más de tres modificaciones en quienes ganaron la licitación de la obra.
En 2017, según Contraloría, se admitió como válida la propuesta del único partícipe pese a no haber contado con los requerimientos técnicos mínimos. En lugar de que se declare desierto, asignaron un mayor puntaje al postulante.
Por otro lado, en Apurímac, “Fortalecimiento de la atención de los servicios en salud del segundo nivel de atención, categoría II-2, 6° nivel de complejidad del Nuevo Hospital Andahuaylas” lleva 13 años en ejecución, con un avance físico del 50%. De acuerdo con el Sistema de Inversiones, la paralización se dio por el contratista, quien junto a su maquinaria se retiró. Este, a su vez, no cumplía con los plazos designados y, por ello, pedía ampliaciones.
El problema de este tipo de situaciones es que la obra que, inicialmente tenía un monto, se incrementa por las dificultades legales o de terreno. El hospital de Andahuaylas fue aprobado con un presupuesto de 59 millones, pero la cifra actualizada es de 160 millones de soles, casi el triple.
Hospital de Andahuaylas (Apurímac) tiene un avance físico del 53%. El proyecto empezó hace casi 14 años. Foto: Andina.
Este medio se comunicó con el Gobierno Regional de Apurímac, pero tampoco se obtuvo respuesta. No obstante, en su portal oficial, figura que la obra se reanudará el próximo año.
En Chimbote, el Pronis, entidad adscrita al Minsa, concluyó el contrato con la empresa china Consorcio en Salud, luego de que este no cumpliera con los plazos asignados para el proyecto del hospital Progreso. La obra inició su ejecución presupuestal en 2017, pero la edificación fue recién en julio de 2021. El avance físico es de 10%.
Con ese motivo, se convocó una nueva licitación en septiembre. Según informó el Pronis a este medio, el 10 de noviembre se otorgó la buena pro al Consorcio Salud Progreso y la fecha prevista para el reinicio de la obra es en diciembre.
No obstante, esa no es la única obra paralizada bajo la ejecución del ente rector. La edificación del Hospital Zacarías Correa de Huancavelica, que tiene un avance físico del 49%, se detuvo porque el consorcio decidió dejar sin efecto el contrato por presuntos impagos adicionales. El Pronis propuso al contratista una conciliación, la misma que se llevará a cabo la primera semana de diciembre y se decidirá si la empresa sigue en el cargo.
En tanto, el centro de salud de Haquira, ubicado en Apurímac, cesó su construcción luego de que el Pronis diera por concluido el contrato con el consorcio debido a retrasos injustificados. La inversión tiene un avance físico del 77%, según el inventario realizado en febrero de 2022. En la actualidad, la entidad está realizando la elaboración del expediente de saldo de obra, el cual culminará en diciembre.
El centro de salud Machu Picchu también atraviesa una situación similar. En ese caso, el Consorcio Machu Picchu suscribió un contrato con el Pronis, pero el documento no se publicó en Seace. Este hecho no permitió que continuara el proyecto, por lo que se suspendió la ejecución con un avance físico del 27%. La obra había iniciado en febrero de 2022, aunque su primer devengado fue en 2017. No obstante, la entidad asegura que se está gestionando la publicación.
Bajo presupuesto
En un informe anterior, LR Data detectó que hay una desigual asignación y ejecución presupuestal para las infraestructuras en salud. Este hecho no ha cambiado, si se observa el gasto presupuestal por año, no se logra el 100% del monto debido a los problemas anteriormente relatados.
Pero, a su vez, hay proyectos de inversión que acusan de no asignar dinero para la ejecución de la obra. Este es el caso de la obra “Mejoramiento de los servicios en salud del puesto Luis Enrique”, ubicado en Carabayllo (Lima), a cargo de la Diris Lima Norte. La última vez que ejecutaron el presupuesto fue en diciembre de 2021, hace casi un año.
En diálogo con este medio, Juan Carlos Negrete, jefe de la Oficina de Inversión Pública de la Diris Lima Norte, señaló que la paralización es por falta de financiamiento. Si bien solicitó que sean incluidos en el pliego del Minsa de 2022, la entidad indicó que no era posible. Ante ello, esperan contar con presupuesto para el próximo año. Cabe precisar que se trata de un saldo de obra.
Barrenechea recuerda que, si bien todas las regiones tienen necesidades, no todos son presupuestales. Así, enfatiza que la suma apenas en salud supera el 10% del monto total, por lo que no logra cerrarse la brecha.
Por ello, Zamora incide en la necesidad de una unidad ejecutora encargada exclusivamente de la planificación. “Se necesita una autoridad sanitaria con conocimiento y liderazgo, porque se necesita conocimiento técnico para negociar con Congreso, regiones y la población”, agrega.
Mientras tanto, los hospitales y establecimientos de salud esperan su reanudación.
