Con información a julio de 2021, 87 territorios provinciales en Perú tienen planes vigentes, otros 6 tienen documentos desactualizados y 103 nunca han registrado algún tipo de planificación territorial para sus ciudades.
Estas cifras históricas confirman que en los últimos años no hubo un cambio importante pese al ingreso de nuevas autoridades en los gobiernos locales. La revisión de los datos evidencia cómo en algunos casos incluso decrecen los planes durante las sucesiones de poder o se modifica lo que previamente se había planteado.
Una situación más crítica ocurre con los municipios distritales. La data disponible a julio de 2021 señala que solo 180 de 1874 distritos cuentan con un plan. De ese total, 34 vencen este año y 20 en el 2022.
La planificación local también registra cifras similares durante los últimos tiempos. El 2018 hubo más notificaciones de planes; sin embargo, para los siguientes años estas se redujeron a pesar de que son documentos que sirven para el futuro.
De acuerdo a lo reportado por los gobiernos distritales y provinciales, la falta de presupuesto para poder elaborar este tipo de documentos es la principal causa de su incumplimiento.
Especialistas enfatizan en que las leyes y normas vigentes no permiten que haya sanción para aquellas ciudades que no planifican.
Otra problemática es que muchos de estos documentos no son vinculantes para el desarrollo de una ciudad. Con la aprobación de la Ley N° 31313 aún queda en espera el reglamento que podría revertir estas situaciones, pero lograrlo todavía requiere más cambios.
Explore más sobre la última actualización de los planes de las provincias y distritos en nuestro mapa interactivo.
El pasado 3 de setiembre, en sesión del Concejo Metropolitano de Lima, se debatió el proyecto ‘Ciudad del Talento’ en Ancón, que propone la creación de áreas residenciales en zonas de peligro, generaría daños sobre áreas naturales y se superpone al diseño de ‘Ciudad Bicentenario’, una propuesta multisectorial que pretende crear el parque industrial del distrito, ser una franja verde y una zona residencial para 115 mil habitantes. La propuesta no prosperó pero será revisada nuevamente en comisión.
A mediados de marzo de este año, la Municipalidad de Lima intentó cambiar la zonificación de Lurín, lo que ponía en riesgo tanto áreas naturales como culturales. Ambos casos son apenas una muestra de la poca claridad de planificación que se tiene en el país.
Identificar las fallas en la planificación urbana a lo largo de los años implica hablar también sobre la construcción de casas en las laderas de los ríos o quebradas, que cada tanto se ven afectadas por algún fenómeno natural; las invasiones en zonas protegidas, que disminuyen la calidad de vida de las personas; la falta de agua, e incluso un viaje de dos, tres o más horas entre el trabajo y la vivienda. Situaciones cotidianas que ponen énfasis sobre un aspecto crucial: la falta de voluntad política.
En las últimas dos décadas, de acuerdo al estudio ‘Mapeo y tipología de la expansión urbana en el Perú’, de Grade, las 43 ciudades más pobladas del país expandieron su suelo urbano en casi un 50%. De ellas, el 93% presentaron un crecimiento informal, es decir, no contaron con servicios ni infraestructura, tenían trazado irregular o calles estrechas y no poseían seguridad sobre derechos de propiedad.
En el Perú, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS) diferencia las ciudades de acuerdo a su población, ámbito de influencia y administración del espacio.
Dentro de esta política, todavía vigente, se indica el tipo de instrumento que corresponde según el ámbito de estudio o intervención. Son cinco clases: Planes de Acondicionamiento Territorial (PAT), sobre áreas provinciales; Planes de Desarrollo Metropolitano (PDM), para metrópolis; los Planes de Desarrollo Urbano (PDU), para los distritos; Esquemas de Ordenamiento Urbano (EOU), para los centros poblados de hasta 5.000 habitantes; y Planes Específicos (PE), para intervenciones puntuales dentro de los PDU.
Ámbito de intervención de los instrumentos de acondicionamiento territorial y de desarrollo urbano. Fuente: Manual para la elaboración de Planes de Desarrollo Metropolitano - PDM 2020, MVCS.
“Un plan urbano sirve para determinar qué ciudad queremos en el futuro, qué ciudad queremos construir todos los actores que vivimos allí, y qué políticas se van a priorizar: de movilidad, de vivienda, de espacios públicos. Los planes son un conjunto de políticas que dicen hacia dónde quiere ir la urbe y cómo va a usar sus recursos: sus suelos, su economía, su composición demográfica, su cultura, sus atractivos turísticos, etc”, explica Jessica Pineda, investigadora en planificación y gestión de ciudades.
Sin embargo, la especialista precisa que de acuerdo al reglamento vigente, los planes solo se vinculan con la administración del suelo en las ciudades, pero no existe un enfoque global sobre su gestión en las municipalidades. Esto provoca que no haya un vínculo real con los problemas de la ciudadanía.
Si bien el reglamento nace de una política y en la práctica funciona como una sugerencia, su implementación tampoco ha sido positiva. Una revisión al Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) entre el 2015 y el 2020 evidencia que los reportes en los Planes de Acondicionamiento Territorial (PAT) no han sido uniformes, es decir, en algunos años aumentan y en otros disminuyen a pesar de que el RATDUS sugiere que se elaboren a largo plazo.
Entre las salidas e ingresos de las nuevas autoridades en los gobiernos locales también hay variaciones. En el RENAMU 2016, que registra el inicio del periodo 2015-2018, se contabilizaron 73 PAT. Un año antes, cuando finalizó el periodo 2011-2014, se computaron 63 documentos de planificación a nivel provincial. De igual manera, estos números decrecen entre el RENAMU 2019, fin de la gestión 2015-2018, y el RENAMU 2020, inicio del periodo 2019-2022, cuando se pasó de 63 a 37 registros.
En la última actualización sobre los PAT, publicada por el MVCS a julio de 2021, solo 87 de 196 provincias tienen estos documentos vigentes. Dicha cartera brindó asistencia a 40 municipalidades para su elaboración, mientras que el resto los hizo sin su apoyo.
Una situación más crítica atraviesan los distritos del país. Los datos del RENAMU en las mismas fechas muestran que el mayor porcentaje de avance fue de un 27% en el RENAMU 2015, sobre el total de gobiernos locales existentes en ese año. Mientras que el menor porcentaje fue de un 10% en el RENAMU 2020 y de un 11% en el RENAMU 2016. Los valores más bajos coinciden con el inicio de las nuevas gestiones municipales.
La última actualización sobre los Planes de Desarrollo Urbano, a julio de 2021 por el MVCS, revela que tan solo 180 distritos (9%) de 1874 cuentan con PDU vigente. De ese total, 84 tuvieron asistencia técnica por parte de la entidad, 77 fueron realizados por iniciativa de los gobiernos locales y en los otros 19 registros no hay mención alguna.
A pesar de que el reglamento vigente señala que es obligatorio tener planes en los gobiernos locales del país, Pineda expresa que los municipios no ven necesaria dicha implementación ante la falta de una sanción explícita y por el hecho de que el RATDUS es parte de una política pública, pero no de una ley.
La ausencia de estos documentos ha generado que las decisiones se tomen “muy intuitivamente”, explica la especialista. “Vas a decidir por presión política o por presión económica o porque se le ocurra al alcalde o al presidente regional, sin una lógica. Esa es la consecuencia. Es el impacto más obvio y que explica mucho de la mala calidad de la ciudad, de la gestión urbana y regional que se tiene”, asevera.
En la nueva Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, publicada en julio de 2021, también se menciona la obligatoriedad de contar con una planificación urbana.
En diálogo con LR Data, la viceministra de Vivienda y Urbanismo, Elizabeth Añaños, indica que están trabajando para tomar un rol más activo con los gobiernos locales y así obtener mejores resultados. Sobre las sanciones, comenta que están revisándolas dentro del nuevo reglamento —con expectativa de ser publicado en octubre— para no “chocar con otras leyes”.
Otros dos instrumentos que se contemplan dentro del RATDUS son los Planes de Desarrollo Metropolitano (PDM) y los Esquemas de Ordenamiento Urbano (EOU). El primero es para metrópolis, mientras que el segundo para centros poblados de hasta 5 mil habitantes.
El reglamento del MVCS recomienda PDM para nueve áreas en el país. Una metrópoli nacional (Lima Metropolitana - Callao) y ocho metrópolis regionales (Piura, Chiclayo - Lambayeque, Trujillo, Iquitos, Huancayo, Pucallpa, Cusco y Arequipa). Esta directiva establece acciones más globales para la planificación de estos espacios, pues involucran a más de una área urbana; sin embargo, en la práctica tampoco funciona así y no se consideran dentro de los RENAMU.
Un ejemplo es Lima Metropolitana y Callao. De acuerdo al reglamento vigente, deberían tener un documento de planificación general para ambos territorios, pero a la fecha el MVCS financia por una parte el Plan de Desarrollo Metropolitano Lima al 2040 y por otro lado el Plan de Desarrollo Metropolitano para el Callao al 2040.
Lima y Callao han tenido planes urbanos por separado a pesar de conformar en la práctica la misma mancha urbana. Fuente: Rocío Orellana - Grupo La República.
La viceministra Añaños detalla que el nuevo reglamento contendrá un capítulo específico sobre planes territorialmente más estratégicos, en los cuales la planificación está más allá de los límites distritales/provinciales. Asimismo, agrega que lo ocurrido en el caso antes mencionado fue un trabajo que se inició años anteriores, pero que “en adelante el Plan de Desarrollo Metropolitano tendría que abordar en forma integral el Callao y Lima”.
Los Esquemas de Ordenamiento Urbano (EOU) también registran problemas. El mismo MVCS reconoce que dentro del vigente RATDUS se consideran requisitos que no se adecúan a las características de cada centro poblado, pero que en el nuevo reglamento se están evaluando nuevas propuestas.
De acuerdo a los RENAMU de los últimos años, tanto los gobiernos provinciales como los distritales indicaron que la falta de recursos es su principal razón para no implementar sus planes.
Una de las competencias del MVCS es apoyar el desarrollo de los planes urbanos; no obstante, con datos de implementación de menos del 50% en los PAT y menos del 20% en los PDU, todavía existe una gran brecha para poder revertir estas cifras. Además, se espera la adecuación de los planes existentes con la entrada en vigencia de la nueva ley.
Pineda precisa que la realización de estos documentos es costosa. La experta advierte que algunos gobiernos contratan personal no calificado para la realización de estos planes, lo que no asegura la calidad de los mismos y agrega además que muchos funcionarios desconocen sobre este tema. “Algunos vienen de otras disciplinas que no tienen acceso a la planificación y tienen que tomar decisiones sobre ella porque están ahí en la gestión pública”, comenta.
Un ejemplo en el caso de los PAT. En el RENAMU 2020, el gobierno de Canchis en Cusco indicó que “por desconocimiento” no hicieron el documento. Mientras que las gestiones de Leoncio Prado (Huánuco) y el Callao señalaron que “no se aplicaba” para sus municipios.
A ello se suma la poca experticia de los planificadores en el país. “Perú tiene alrededor de 1800 municipalidades y solo hay tres escuelas de posgrado (programas de maestría) de planificación. Si tú calculas que más o menos son de 15 a 20 planificadores que se forman al año, el déficit de las personas que pueden hacer esos planos con cierta calidad, es gigante”, enfatiza Pineda. El MVCS responde que trabajará con las universidades y colegios de profesiones para “mejorar la implementación y capacitación” de los municipios.
Diana Torres, urbanista y coautora del libro ‘La producción del espacio urbano en Lima Metropolitana y el Callao’, señala que una de las primeras críticas debería apuntar a la definición que tiene el MVCS sobre planificación urbana. “Que no haya un cambio de concepción sobre qué, cómo se hace, para quiénes debe servir y, sobre todo, quiénes son los encargados de hacerla, nos hará seguir en el mismo loop: financio planes, tenemos planes, pero estos terminan en la gaveta del municipio y no se hace nada”, puntualiza.
Pisco es un ejemplo. Luego del terremoto de 7.9 que la azotó en 2007, la ciudad siguió creciendo sin acceso a servicios básicos y con varios proyectos paralizados o estancados en las oficinas de los gobiernos regionales pese a que el distrito tiene un Plan de Desarrollo Urbano desde el 2013. El próximo año dicho documento vencerá y aún sus habitantes reclaman oportunidades de desarrollo.
Los proyectos contenidos dentro de los planes urbanos no son motivo para que se realicen. El RATDUS sugiere que las obras municipales estén contenidas en el Programa de Inversiones Urbanas, pero al no existir una vinculación con el presupuesto participativo, las obras realizadas son aquellas priorizadas por el alcalde de turno. Por ello, Pineda insiste en que deben contemplarse ciertos parámetros en el nuevo reglamento del MVCS para así lograr un impacto más real.
Otra problemática que también tiene la planificación urbana en el país es la falta de seguimiento sobre el impacto que tiene en su población. “Se debería monitorear el plan, su implementación, para ver cuántos de los proyectos se han hecho. ¿Han dado el resultado que esperaban? Esa instancia de monitoreo y evaluación no existe en ningún municipio”, advierte Pineda.
Además, otra traba —como explica la urbanista Torres— es que la planificación urbana en el Perú responde generalmente a un momento específico. “Se pretende que con esos datos del momento voy a planificar una visión de 20 años. Mañana ya cambiaron y dos décadas con los mismos es insostenible. Por eso digo que es una planificación urbana bien tradicional y desfasada”, cuestiona.
El MVCS reitera que dentro del nuevo reglamento se está contemplando que el gobierno nacional haga un seguimiento a los municipios sobre sus planes de desarrollo, se está trabajando en mejorar los mecanismos para que estos no queden estáticos en el tiempo y, sobre todo, tengan una vinculación con el Ministerio de Economía para lograr la ejecución de lo propuesto en estos documentos.
Perú era uno de los pocos países de la región que no contaba con una Ley de Desarrollo Urbano Sostenible y, si bien la aprobación de esta considera la obligatoriedad de la construcción de viviendas sociales en las nuevas habilitaciones, el pago de plusvalía por el incremento del valor del suelo en los cambios de zonificación y la creación de un operador público del suelo, aún se espera el reglamento que materialice su función.
Diana Torres insiste en que se debe pensar la planificación en beneficio de la población. “En el Perú eso no sucede. Se sigue pensando que la planificación urbana es la panacea y que va a solucionar todos nuestros problemas, pero siguen pensando en una planificación urbana tradicional donde la población no tiene mayor participación y donde todo está pensado para darle valor al suelo, cobrar la plusvalía, etcétera, pero hay mucho más que se está perdiendo”, reflexiona.
Agrega que no se piensa en otros factores igual de importantes que lo urbano. El agua que llega o los alimentos que son provistos de otros espacios, por ejemplo. “Ahí hay una falla de ellos (el Estado). Una falta de visión completa del territorio. Está muy centrado solamente en la parte del territorio donde hay ciudad”, recalca.
En la actualidad, si intentamos responder a la pregunta sobre cómo se piensan los territorios, la respuesta podría ser dada desde la entidad que lo analice. Con la desactivación del Instituto Nacional de Planificación durante el gobierno de Alberto Fujimori, las entidades se dedicaron a ver el territorio por unidades. Si bien hay avances sobre la planificación de las ciudades, aún hay críticas sobre la planificación territorial.
El MVCS es la entidad encargada de la planificación urbana y el Ministerio del Ambiente (Minam) está dedicada a la proyección del territorio fuera de las urbes. Para ello, utiliza otro instrumento: los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).
Sin embargo, la realidad sobre los territorios es más compleja y convergen diversos actores. Tanto Pineda como Torres insisten en que debería existir una entidad capaz de planificar el territorio como un todo y luego designe las competencias sobre el tema a cada ministerio.
“En Perú se ha dividido así, como si fueran dos cosas diferentes y le han puesto otro nombre al ordenamiento territorial para aquellos territorios donde no hay ciudad, que son naturaleza. El territorio no lo puedes fragmentar de esa manera, el espacio es uno solo y todo funciona uno con otro”, resalta la especialista en planificación.
La viceministra Elizabeth Añaños expresa que la Ley Nº 31313 nació en conversación con el Ministerio del Ambiente y otros actores tanto públicos, como privados y organizaciones civiles. Por ello, indica que con esta aprobación hay una visión de gobernanza sobre el territorio peruano.
La publicación del nuevo reglamento que está trabajando el MVCS podría poner las reglas claras sobre el tema, pero el trabajo también debe considerar la realidad de cada territorio y del país en general, en el cual una gran mayoría no accede a condiciones de desarrollo.
“Mientras no pensemos que hay todo un problema de inestabilidad social, de inseguridad social, las personas obviamente lo que van a hacer es comprar un terreno porque yo sé que voy a construir mi casita de a poco, pero al menos no me van a botar. Comeré un pan al día, pero estaré en mi hogar. Hay un montón de otros factores que implican la manera en la que producimos la ciudad, que no se soluciona con planificación urbana”, finaliza Torres.
