Ciudades ciegas: crecer y planificar sin saber lo que hay en el territorio

El catastro urbano, un registro inexacto de las municipalidades

En el 2004, el Congreso aprobó la Ley N° 28294, que creó el Sistema Nacional Integrado de Catastro y lo vinculó con el Registro de Predios, con el fin de ordenar la gestión de la información catastral; sin embargo, a la vez permitió que cada organismo haga un catastro de acuerdo a lo que requería.

Así, en la actualidad, por mencionar algunos ejemplos, es posible encontrar catastros temáticos, como el rural, del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego; el minero, a cargo del Ministerio de Energía y Minas; el patrimonial, del Ministerio de Cultura; o el que concierne a este informe: el urbano.

El Decreto Legislativo N° 1365 (2018) consignó al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) como ente a cargo del tema y, a la vez, delegó al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) la implementación, gestión, actualización y ejecución del Catastro Urbano Nacional.

Sin embargo, la Ley Orgánica de Municipalidades indica que son los gobiernos locales los encargados de la elaboración de estos catastros en sus jurisdicciones; es decir, son responsables de su implementación, mientras que Cofopri es la entidad que se asegura de que dichos datos se registren.

Pero, pese a la importancia que tienen los catastros para la toma de decisiones en un territorio, su ejecución y funcionamiento es muy bajo.

De acuerdo al Registro Nacional de Municipalidades (Renamu) de 2020, 628 de 1874 gobiernos locales indicaron contar con levantamiento catastral, es decir, declararon haber recolectado información sobre su territorio. De ellos, 325 actualizaron sus datos, en otras palabras, renovaron los reportes previos en un periodo anterior a los tres años y, dentro de este último grupo, solo 135 también mantuvieron sus instrumentos técnicos de manera continua.

Pero esa información varía por año. Una revisión a la evolución de los registros municipales da cuenta de ello.

Si bien el levantamiento catastral implica que una municipalidad haya recogido información en su territorio, una situación contradictoria es que anualmente los datos varíen en un mismo municipio a pesar de que el registro de levantamiento no depende de la fecha en la que se realizó el catastro, sino del hecho de que se haya realizado o no.

Por ejemplo, la Municipalidad de Villa El Salvador informó no contar con levantamiento catastral en el Renamu 2020 ni en el del 2019, pero sí en el Renamu 2018. Esa información reportada en aquel año debería seguir colocándose a pesar de que no se actualice o mantenga su catastro.

Otra variación en el mismo periodo de tiempo revisado fue el cambio en las preguntas establecidas dentro del Renamu.

En el Registro Nacional de Municipalidades 2017 recién se diferencian los términos actualización catastral de mantenimiento catastral. Aunque 5 años antes, en el 2012, ya se había publicado la Resolución Nº 04-2012-SNCP/CNC, que aprobó los manuales de levantamiento, mantenimiento y actualización catastral urbana, entre otros ejes de acción.

Tanto la actualización como el mantenimiento catastral permiten identificar las variaciones o desarrollo de ciertas zonas urbanas para, a partir de ello, implementar políticas públicas.

Las otras problemáticas del catastro urbano

En un sentido más amplio, el catastro municipal debería ser el inventario de las diversas descripciones requeridas, es decir, funcionar y ser multipropósito.

Marino Carhuapoma, especialista en desarrollo e implementación de sistemas de información geográfica y bases de datos espaciales, explica que un catastro municipal debería permitir entender la ciudad de manera integral, ya que en el área urbana todo está relacionado: medioambiente, seguridad ciudadana, transporte, ámbito social, etc.

“Ese discurso existe hace mucho tiempo. Estamos hablando de 20 años siquiera o 15 al menos de lo que yo conozco. El tema es que siempre en el Gobierno se ven intereses y no están pensando en el ciudadano”, apunta.

Las municipalidades, a través del Cofopri, realizan un catastro predial, es decir, “el inventario físico de todos los predios que conforman el territorio nacional, incluyendo sus características físicas, económicas, uso, infraestructura, equipamiento y derechos inscritos o no, en el Registro de Predios”.

Es así que la información consignada en los Renamu excluye otros datos necesarios para el desarrollo de una ciudad, como las redes de agua y desagüe, alumbrado público, etc.

Esta deficiencia está registrada en la Resolución Ministerial Nº 035-2019-VIVIENDA, modificada por la R.M. 005-2020-VIVIENDA, que justamente identifica las brechas del sector y otros indicadores catastrales.

“El Renamu no cuenta actualmente con las preguntas necesarias para la medición del indicador. Asimismo, la información es de carácter declarativa. El MVCS tiene previsto coordinar con el INEI la incorporación de las preguntas necesarias para la medición del indicador. Cofopri dispone de información de predios urbanos con catastro de ámbitos de su intervención”, se lee en la publicación.

En el documento “Indicadores Brecha, Valores Numéricos de los Indicadores, Diagnóstico de Brechas y Criterios de Priorización para la Programación Multianual de Inversiones 2021-2023” también se expone el porcentaje de predios urbanos sin catastrar. No obstante, a pesar que están listados todos los distritos peruanos, solo se consideran los datos a nivel departamental. Lo demás es una lista vacía sin información.

Carhuapoma insiste en que la naturaleza del Cofopri es de realizar un catastro vinculado a los fines de la institución. “Su intervención está basada en hacer catastro exclusivamente predial y con fines, justamente, de saneamiento o formalización, pero el catastro es más que eso”, indica.

Una revisión al presupuesto asignado al Cofopri en los últimos años da cuenta de ello.

A ello se suma que muchas municipalidades no cuentan con los recursos necesarios para sistematizar esa información en formatos digitales. Además, en varias provincias del país, las municipalidades cuentan con áreas urbanas y rurales. El Registro Nacional de Municipalidades no hace esta diferenciación en la pregunta.

Saúl Barrera, exdirector de Cofopri (2020 a octubre de 2021), reconoce que no se ha tenido éxito en la implementación de un catastro urbano en el país, sea por la multiplicidad de actores, la dificultad en el diseño del sistema catastral, la excesiva reglamentación, los criterios técnicos establecidos o que su realización esté en manos de las comunas distritales.

“Como se sabe, la gran mayoría de las municipalidades distritales del país no cuentan con los recursos ni con las capacidades para abocarse a desarrollar esta tarea y esto ha provocado que a su vez muchas, casi todas las municipalidades sin excepción, no hayan podido tener o contar con un catastro que les ayude, justamente, a desarrollar su gestión local en territorio”, precisa.

Debido a la importancia del catastro para la ejecución del presupuesto local, se busca potenciar este instrumento y, en la actualidad, hay dos grandes proyectos que ve Cofopri.

Uno de ellos es el Plan de Catastro Urbano Utjawi. Este programa continúa con la metodología problemática a cargo de Cofopri expuesta en este informe. Es decir, la institución se encarga del catastro urbano municipal y deja dicha información instantánea a las comunas sin asegurar que se actualicen o mantengan los datos.

Barrera admite que, desde su punto de vista, se hace un “uso ineficiente de los recursos públicos” al seguir con este proyecto. Sin embargo, señala que durante su gestión no pudo cancelarlo porque ya se había aprobado el presupuesto, aunque buscó minimizar el alcance de este. Bajo Utjawi, el Cofopri actualmente realiza el catastro a 12 municipalidades.

La otra gran inversión es el Proyecto Nacional de Catastro Urbano y Apoyo Municipal, cofinanciado por el Banco Mundial, en 22 distritos. En este se busca ser más integral y abarcar otros aspectos más allá del predio, según Barrera.

El exdirector de Cofopri agrega que este sería el nuevo modelo vigente en el país a partir de su finalización en el 2025. “La idea es que en el futuro todos se adapten a eso”, dice.