Políticas habitacionales benefician a personas con más ingresos, mientras aumenta el déficit habitacional en sectores D/E

Desde la eliminación del FONAVI en 1998, la última institución estatal con fondos directos para la construcción de vivienda, el Fondo Mi Vivienda, se encargó de promover el acceso a este derecho en el país y, hasta la actualidad, a pesar del crecimiento económico, la oferta inmobiliaria y las políticas de gobierno, el déficit habitacional no disminuye. Una revisión a los bonos y créditos desde el 2015 al 2021 muestra que las personas más beneficiadas tienen ingresos altos, mientras que la calidad en las viviendas en los sectores D/E no ha mejorado.

Por: Génesis León
Publicado el 22 de noviembre de 2022

El Perú es el tercer país de Latinoamérica con mayor déficit habitacional, según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); es decir, faltan casas para su población y las que hay son precarias en su mayoría. Para cerrar esa brecha se deberían construir 65.000 viviendas adicionales durante por lo menos 10 años. Aunque enfrentar la falta de vivienda parece ser un desafío, el problema más urgente recae sobre el déficit cualitativo, es decir, la cantidad de hogares que viven en espacios de deficiente calidad debido al riesgo de los materiales, el hacinamiento y el acceso de servicios básicos. La política de vivienda nacional peruana no ha cambiado el panorama.

Una revisión a las políticas habitacionales desde el 2015 al 2021 evidencian que, mientras que en los sectores D/E predomina la autoconstrucción, aquellos que obtienen los beneficios estatales son los que tienen altos ingresos, incluso más allá de los requisitos establecidos.

Bonos habitacionales

Actualmente, el Ministerio de Vivienda maneja dos modalidades principales: Nuevo Crédito Mivivienda (NMIV) y Techo Propio (TP). Además de estos, se impulsó otros programas específicos como Mis Materiales, Mi Construcción, Mi Terreno, entre otros; pero, durante los últimos años, los tipos de subsidios vigentes se han reducido.

En efecto, desde 2018 al 2021, los préstamos y bonos se han concentrado en el Nuevo Crédito Mivivienda y Techo Propio, lo cual reduce las opciones para otras modalidades que se ajusten a las necesidades familiares. A ello se agrega que la mediana de ingresos de los beneficiarios, lo que quiere decir la mitad representativa entre el mayor y menor sueldo, supera al promedio familiar mensual en los sectores D/E, salvo TP.

Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (créditos entregados desde 2015 al 2021), Asociación Peruana de Empresas de Inteligencia de Mercados (*) A lo largo del informe se utiliza la mediana en lugar de la media, que representa el valor de la variable en la posición centra, pues es más consistente a valores atípicos.

Tanto para el Crédito Mivivienda como para Techo Propio, la admisión del subsidio es aprobada por Instituciones Financieras Intermediarias, que pueden ser bancos o cajas de ahorro; mientras que los proyectos son ejecutados por entidades técnicas autorizadas en caso de mejoramiento y/o construcción, y por empresas inmobiliarias cuando se trata de la adquisición de una nueva vivienda.

Alfredo Lozada, representante de la Asociación de Empresas Inmobiliarias del Perú (ASEI) afirma en este sentido que el modelo de Techo Propio/Mivivienda es interesante porque el tesoro público recupera 2.8 veces lo invertido en el subsidio.

Consecuentemente en sus casi 20 años de vigencia, estos programas han beneficiado a miles de familias en el Perú; sin embargo, no han logrado que el déficit habitacional se reduzca, por lo que no simbolizan una solución al problema de la vivienda en el país. Prueba de ello es que, por ejemplo, una investigación del BID, publicada en el 2020, halló que si bien Techo Propio pudo reducir el déficit cuantitativo de viviendas en el país en un 25%, esto solo contribuyó a una reducción de menos del 5% en el déficit cualitativo (de calidad de los hogares). De igual manera, Julio Calderón, sociólogo especialista en la realidad social urbana peruana y latinoamericana, concluyó en el informe “Techo Propio Vivienda Nueva, ¿por qué falla?” que la modalidad adquisición de vivienda nueva del crédito Mi Vivienda solo había alcanzado el 30% de las metas propuestas al 2015.

Quienes más ganan son los más beneficiados

De acuerdo con la revisión de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), entre el 2015 y el 2021, las políticas públicas que impulsa el Estado peruano para mejorar el déficit habitacional beneficia a las personas con los ingresos más altos.

Así, por ejemplo, se reconoce que, entre los trabajadores dependientes, los valores de ingresos bajos, medios y altos son ligeramente mayores que al de los trabajadores independientes. A pesar de ello, las respuestas extraídas de la ENAHO evidencian que por el nivel de ingresos hay tres diferencias marcadas:

Con base en estos tres niveles, se pudo constatar que la cantidad de acreedores de los cinco productos del Ministerio de Vivienda analizados para este informe están concentrados en el tercer cuartil; es decir, en aquellos que ganan más de 1500 soles mensuales.

Primer cuartil
Segundo cuartil
Tercer cuartil

Ingresos por cuartil de la ocupación principal según ENAHO

Cantidad de beneficiados de productos Mi Vivienda por cuartiles

Basado en las respuestas de la ENAHO (INEI 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021) Hacen referencia respectivamente al 25% de ingresos más bajos (Q1), al 50% de la totalidad de ingresos (Q2) y al 25% de ingresos más altos (Q3). Al trabajar con poblaciones con muchos individuos suele ser práctico ordenarlos de menor a mayor ingreso y dividirlos en grupos o segmentos contiguos iguales. (Pobreza y desigualdad en América Latina. Gasparini, Cicowiez y Sosa Escudero. 2013)

A ello se agrega que, según los requisitos del programa Techo Propio, el Ingreso Familiar Mensual (IFM) no debe exceder los S/ 3.715 o S/ 2.071 para la adquisición de una vivienda social y no debe superar S/ 2.706 para la construcción y/o mejoramiento de un hogar propio; no obstante, en la base de datos a la que accedimos a través de una solicitud de acceso a la información pública, se encontró que existieron 33 beneficiarios con ingresos mensuales que superaron el monto máximo hasta 11 veces el requisito.

Al ser consultados por este medio, el Ministerio de Vivienda declaró que “de haberse presentado estos casos, si el grupo familiar presentó información falsa está sujeto a las acciones administrativas y penales que correspondan y no podrán postular en adelante a ningún programa de apoyo habitacional del Estado.” Solicitamos una aclaración sobre estos casos en particular y nos informaron que se debieron a errores de digitación.

Beneficiarios del programa Techo Propio que superaron el límite preestablecido

Fuente: Ministerio de Vivienda, petición de pedido acceso a la información pública

Sin embargo, en otra base de datos proporcionada por el Ministerio se encontraron beneficiarios con ingresos similares dividido por modalidad de subsidio.

Beneficiarios con mayores ingresos dentro de la modalidad "Vivienda en construcción"

Fuente: Ministerio de Vivienda, petición de pedido acceso a la información pública

Sectores D/E, las familias menos favorecidas

Dado que las Instituciones Financieras Intermediarias (IFI) con las que trabaja el Ministerio de Vivienda están otorgando créditos a las personas con ingresos más altos, los sectores D/E continúan concentrados dentro de lo “informal”, en el cual se ofrecen viviendas en zonas periféricas de la ciudad casi siempre sin infraestructura, a precios menores y, muchas veces, sin cobrar cuota inicial. De hecho, según el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), solo el 7% de hogares de urbanizaciones “informales” (alrededor de 60.000 a nivel nacional) pertenecen a sectores socioeconómicos A/B/C+.

Diana Torres, investigadora principal de Urbes Lab, un centro de investigación cuyo objetivo es generar evidencias para impactar en políticas públicas de vivienda, explica a La República que “lo que suelen llamar ‘informal’, es en realidad autoproducción de espacio urbano y es donde se encuentra el déficit habitacional cualitativo, pero el Estado no enfoca las políticas públicas hacia esos sectores sino a quienes son parte de la ‘ciudad formal’, los que finalmente participan del bono/ahorro/crédito”.

Ello está vinculado a que la mayor cantidad de área urbana se produce a través del tráfico de terrenos, según la experta. Además de que el otorgamiento irresponsable de títulos de propiedad por parte del estado a través del COFOPRI que avala indirectamente esta situación. “Es lógico que las familias de bajos ingresos prefieran obtener un terreno por sobre un departamento, inclusive si es más barato porque debido al abandono del Estado, lo ven como un proyecto y casi su único seguro de vida”, puntualiza.

Como se puede observar, según la información recogida en diversos informes del Ministerio de Vivienda y la ENAHO, el índice de hogares con este tipo de déficit ha venido aumentando en los últimos siete años debido a la autoproducción de espacio urbano, a la baja oferta de las empresas constructoras para los sectores D/E y a la poca incidencia de las políticas de estado en vivienda.

Déficit habitacional cualitativo aproximado

Sin embargo, un informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) advierte que el déficit cualitativo para el Perú casi triplicaría estas cifras, alcanzando a casi 3.000.000 de hogares en el 2019.

Déficit habitacional cualitativo según CEPAL

De acuerdo a declaraciones del Ministerio de Vivienda a La República, desde el año 2018 a la fecha, han atendido al 18% del déficit cuantitativo y 26% del cualitativo.

La revisión a la Encuesta Nacional de Hogares, que categoriza en respuesta el programa “Techo Propio” sobre los accesos a créditos para vivienda en el país, se evidencia que, efectivamente, este programa ha venido contemplando este tipo de déficit al otorgar en su mayoría financiamiento para construcción y/o mejoramiento de vivienda a quienes ya tienen casa propia. No obstante, estas modalidades comprenden el levantamiento de un módulo básico de vivienda de aproximadamente 40 m2 y, en caso de que la familia opte por la ampliación o el reforzamiento para construir más pisos encima, debe abonar el costo adicional.

En los últimos 12 meses, ¿Ud. o algún miembro del hogar ha obtenido algún crédito o préstamo destinado a: VIVIENDA?

La tabla representativa que se muestra vincula el módulo de ingresos con el módulo de vivienda de la Encuesta Nacional de Hogares por año y está construido con el cruce de los códigos de informantes, el número de la vivienda, hogar, ubigeo, estrato y conglomerado. En los casos de hogares con varios miembros se tomó como referencia la suma del ingreso familiar con trabajos principales y secundarios, dependientes e independientes.

Asimismo, muchos responden que son trabajadores independientes y que no están afiliados al sistema de pensiones, una forma común de evaluar la formalidad de los trabajadores.

Política limitada

Uno de los limitantes de estas políticas habitacionales es el enfoque prioritariamente económico que tiene la entrega de subsidios a través de la entrega de bonos y préstamos, los cuales delega aspectos sociales como la gentrificación o la idoneidad de servicios básicos y de transporte, a las empresas constructoras de dichas viviendas y otros organismos locales.

Si bien es cierto que existen normativas como la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (PNVU), cuyo objetivo es incidir en los entornos y las necesidades habitacionales de la población, los programas hacen poco seguimiento a la calidad de vida de las familias beneficiadas. Esto se ve reflejado en las denuncias de ciudadanos beneficiados que reclaman entregas deficientes de parte de algunas constructoras afiliadas.

En ese sentido, el Ministerio de Vivienda precisó a La República lo siguiente: “La producción de viviendas es generada por los privados; sin embargo, contamos con competencias normativas que aseguran que estas viviendas tengan calidad. La PNVU busca generar vivienda de interés social en zonas céntricas de la ciudad con soportes urbanos adecuados para no relegar a los más pobres a las periferias”

Ante ello, Torres enfatiza en el sector económico al que están dirigidas las políticas habitacionales. “En los sectores D/E no existe capacidad de ahorro en el modo que piden los bancos. Estas políticas lo único que están haciendo es beneficiar a las constructoras porque el trato del Estado no es con los ciudadanos que demandan la vivienda, sino con las empresas que la ofertan”, advierte.

Para reducir el déficit de vivienda, el Estado Peruano empezó a gestionar como solución la construcción de Viviendas de Interés Social, a fin de que las personas puedan adquirir viviendas formales y seguras. Este programa busca asegurar que las inmobiliarias cuenten con los montos de los bonos y ahorros de las familias interesadas antes de que construyan casas o departamentos para asegurarle liquidez y un riesgo mínimo a la empresa constructora, y así atraer a inversionistas que quieran adoptar estos proyectos.

Pero de acuerdo a GRADE, los proyectos de vivienda social solo representan el 1% de la expansión urbana en el país, lo que no impactaría en la disminución del déficit habitacional.

Julio Calderón sostiene en su informe que una de las razones de la baja incidencia de la vivienda social se da porque esos tipos de subsidios encarecen los precios del suelo, ya que al asegurar de entrada la infraestructura y los servicios básicos aumenta la especulación en el mercado inmobiliario. El alza de los precios encarece las rentas de alquiler y traslada el interés del constructor hacia la clase media que puede pagar más, situación que se pudo corroborar con el boom de la construcción.

En tanto el representante de ASEI asegura que el problema de la vivienda social podría pasar por la falta de presupuesto que se le otorga a estos subsidios y la falta de planeamiento urbanístico. “Creemos que las políticas públicas tienen que ser más agresivas para llegar a más personas. Se debe generar suelo urbano, es decir dotar al suelo de los servicios de agua y saneamiento antes de que lleguen las familias.”, afirma.

Actualmente, una persona que percibe de salario el sueldo mínimo y desea adquirir una VIS Unifamiliar (S/. 96.300) tendría que ahorrar todo su sueldo por 8 años para poder pagarla y aproximadamente 10 años para adquirir una VIS Multifamiliar (S/. 120.300), lo cual hace imposible que dichos sectores puedan acceder.

Lo recogido en el informe de Julio Calderón y las afirmaciones de la arquitecta Diana Torres coinciden en que es necesario darle mayor peso e iniciativa a las políticas públicas para que puedan llegar a la mayor cantidad de ciudadanos. Actualmente, las soluciones previstas se entregan mediante la iniciativa privada, a través de las entidades financieras y de las inmobiliarias, lo que reduce al Estado a un rol facilitador.

Frente a este panorama, en 2018, se presentó un proyecto de ley que buscaba incluir el derecho a la vivienda digna de manera constitucional a fin de que el Estado pueda disponer de más medidas para garantizar su acceso. Este proyecto se aprobó en primera votación en 2021, pero al ser una reforma constitucional pasó a una segunda votación que alcanzó 83 de los 87 votos necesarios para aprobarse. Aunque dicha iniciativa pudo haberse discutido mediante un referéndum, en abril de este año fue archivada.

Al consultar con el Ministerio de Vivienda, indicaron que se encuentran trabajando para adecuar los valores de los subsidios a las necesidades de cada territorio. “Ya aprobamos la ley de Desarrollo Urbano Sostenible y estamos trabajando para prepublicar las herramientas e incentivos para la producción de más VIS, así como en nuevos productos de vivienda en alquiler que permitan atender las diferentes necesidades de los ciudadanos”, detallaron.

Si bien es cierto que garantizar el acceso a la vivienda digna es indispensable porque afecta el ejercicio de otros derechos fundamentales como la calidad de vida y la formación de los ciudadanos en las infancias, las políticas no están orientadas a ello. Así, por ejemplo, el hacinamiento, los materiales precarios y la falta de servicios públicos impiden contar con espacios adecuados para, por ejemplo, estudiar y descansar, lo que repercute en el desarrollo cognitivo y en el desarrollo laboral en la adultez, y genera mayor desigualdad en la salud social.